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    【獨家】全面解讀財金〔2019〕10號文 —— 如何規范推進PPP項目?

    日期:2019-03-13 15:23:15  來源: 長春市金融控股集團有限公司  點擊:3052 
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    2019年3月7日,劉昆部長在記者會談到“鼓勵合法合規的PPP”,〔2019〕10號文(本文簡稱《意見》)的發布似是對“合法合規PPP”的解讀。《意見》強調“要牢牢把握推動PPP規范發展的總體要求、規范推進PPP項目實施、加強項目規范管理、營造規范發展的良好環境、各級財政部門協同配合抓好落實。”《意見》是PPP相關法規出臺前對PPP既往規范的總體梳理,也是對過去五年PPP項目實踐經驗的系統總結,這與國家高質量發展PPP的導向一致。
    隨著PPP項目邊界條件的日趨清晰,《意見》要求各級財政要把規范運作放在首位,營造規范發展的良好環境,鼓勵民企和外資參與、引導保險資金、中國PPP基金加大股權投資力度、聚焦重點領域。但《意見》中也有未明確、存在理解誤區的部分,比如現有會計準則下對社會資本自有資金的理解、明股實債的認定等。本文擬結合2014年113號文以來的PPP相關政策及筆者自身的實務經歷,就對《意見》主要內容的理解,和各位專家一起探討。
    01《意見》出臺的背景
    截至2018年12月31日,財政部項目庫(包含項目管理庫和項目儲備清單)在庫項目總計12553項,總規模17.55萬億。(其中,管理庫在庫項目8556項,規模12.90萬億)自92號文發布之日至2018年12月31日,財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫減少項目共計2137項,儲備清單減少項目共計4217項。2018年全年落地項目累計4691個、投資額7.2萬億元,落地率僅為54.2%;開工項目累計2237個、投資額3.2萬億元,開工率僅為47.7%。
    2018年12月18日至21日于北京舉行的中央經濟工作會議提到,“2019年是新中國成立70周年,是全面建成小康社會關鍵之年,做好經濟工作至關重要。要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,……堅持深化市場化改革、擴大高水平開放,加快建設現代化經濟體系,繼續打好三大攻堅戰,著力激發微觀主體活力,創新和完善宏觀調控,統籌推進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作,保持經濟運行在合理區間,進一步穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期,提振市場信心,增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。”
    12月27日至28日,全國財政工作會議根據中央經濟會議精神,要求“強化政策支持和資金保障,加強地方政府債務風險防控,加強地方政府債務管理,較大幅度增加地方政府專項債券規模,積極防范化解地方政府債務風險,促進經濟持續健康發展和社會大局穩定。”
    《意見》響應中央經濟工作會議及全國財政工作會議精神,適時出臺,在整個PPP市場不容樂觀的情況下,猶如茫茫黑夜中的一盞明燈。
    02《意見》對規范的PPP項目的要求
    《意見》指出,規范的PPP項目應當符合下列條件:
    條件1.屬于公共服務領域的公益性項目,合作期限原則上在10年以上,按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序;
    【解讀1】
    (1)PPP項目應屬于公共服務領域,已成為廣泛共識:
    ①76號文規定,“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益最大化。”
    ②發改2724號文規定,“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施,公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施,醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目,以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目,應優先考慮采用PPP模式建設。”
    ③國辦21號文規定,“圍繞增加公共產品和公共服務供給,在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,廣泛采用政府和社會資本合作模式,對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。”
    ④57號文規定,“地方各級財政部門要在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,篩選征集適宜采用PPP模式的項目,加快建立項目庫。”
    ⑤結合本《意見》第四條營造規范發展的良好環境(三)聚焦重點領域,未提及實操中核心運營資源受限的“交通”、“教育”、“醫療”。
    (2)合作期限原則上在10年以上:
    57號文規定,“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設-移交(BT)方式的項目,通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目,財政部將不予受理。”
    47號文明示 “申報示范項目要求具備的基本條件”: “合作期限原則上不低于10年”。
    (3)按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序:
    92號文規定,“應清退的項目……未按規定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的(2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外);雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證,但評價方法和程序不符合規定的。”
    此次《意見》明確,未經法定程序選擇社會資本方的、未按規定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規避財政承受能力10%紅線,自行以PPP名義實施的項目應在限期內進行整改;無法整改或逾期整改不到位的,已入庫項目應當予以清退,涉及增加地方政府隱性債務的,依法依規提請有關部門予以問責和妥善處置。
    條件2.社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險,政府承擔政策、法律等風險;
    【解讀2】
    財金〔2014〕113號文規定“原則上,項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔,法律、政策和最低需求等風險由政府承擔,不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。”
    54號文規定,“杜絕違法違規現象。……不得弱化或免除社會資本的投資建設運營責任,不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足,不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。”
    此次《意見》明確要求,通過簽訂陰陽合同,或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式,由政府實際兜底項目投資建設運營風險的項目,已入庫項目應當予以清退,項目形成的財政支出責任,應當認定為地方政府隱性債務,依法依規提請有關部門對相關單位及個人予以嚴肅問責。
    實務中,有關風險分配的爭論從未停息,一些項目僅原則設置風險分配原則、生搬硬套113號文、54號文等,缺乏對項目情況的實際考慮,使某一方不合理或過度承擔一些風險,為項目后續落地及長期穩定運營帶來了風險隱患。如某地合作期限為15年的特色小鎮PPP項目,項目內容包括:會展廳、科研樓、會務接待用房等,約定穩定運營5年后,將會務接待用房改造為五星級酒店,政府前期已做好設計,但對會務接待用房的設計不利于改造成五星級酒店,而在財務測算中,對改造成本考慮不周,卻對改造后的收益測算較高,使得社會資本中標后,無法實現既定收益率,苦不堪言,正在啟動再談判程序。
    基于此,我們建議實務中需要根據項目行業、特點等,以 “風險分配優化、風險收益對等和風險可控”為原則,根據不同的PPP項目設置風險分配體系,切忌復制粘貼、生搬硬套。
    條件3.建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制,不得通過降低考核標準等方式,提前鎖定、固化政府支出責任;
    【解讀3】
    ①92號文規定,“未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報,但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的;政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付,導致某一時期內財政支出壓力激增的;項目建設成本不參與績效考核,或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%,固化政府支出責任的。”
    ②57號文規定,“對采用建設-移交(BT)方式的項目,通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目,財政部將不予受理。”
    ③發改2724號文規定,“項目實施過程中,加強工程質量、運營標準的全程監督,確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。鼓勵推進第三方評價,對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價,評價結果向社會公示,作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。項目實施結束后,可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續性等進行后評價,評價結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。”
    ④財政部對92號文解讀說明, “為貫徹PPP以運營為核心、以績效為導向的理念,推動PPP項目由重建設向重運營轉變,確保項目長期穩定運行,《通知》在推動項目建立按效付費機制方面采取了以下舉措:一是要求政府付費與項目績效考核結果掛鉤,強化項目產出績效對社會資本回報的激勵約束效果,防止政府對項目各項支出承擔無條件的支付義務,使PPP異化為拉長版BT。 二是要求政府承擔的項目建設成本與運營成本均應根據績效考核結果進行支付,且建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%,防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式,以“項目竣工即應支付”的名義,提前鎖定政府對建設成本的無條件支付義務,弱化項目運營績效考核的約束力。三是要求政府付費應在項目合作期內連續、平滑安排,防止為多上項目將財政支出責任過度后移,加劇以后年度財政支出壓力、導致代際失衡,同時也防止將財政支出責任集中前移,使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現早期退出。”
    此次《意見》明確要求,建立“完全”與項目產出績效相掛鉤的付費機制,社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任,或政府支出事項與項目產出績效脫鉤的項目應在限期內進行整改。無法整改或逾期整改不到位的,已入庫項目應當予以清退,涉及增加地方政府隱性債務的,依法依規提請有關部門予以問責和妥善處置。
    此條也是本《意見》最有爭議的一條,爭議基本集中在“完全”“一刀切”的付費機制上,擔心主要體現在兩個方面:①退庫、整改;②影響項目融資。建議對新項目設立更為科學的績效考核機制,實現項目的可操作性和對金融機構的吸引力雙重目的;對既有項目,給予一定的寬限期“自查”修改方案及通過再談判修訂PPP合同等,以免影響項目正常建設、融資等,造成停工、窩工損失等。
    條件4.項目資本金符合國家規定比例,項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金;
    【解讀4】
    ①國發51號文規定,“城市和交通基礎設施項目:城市軌道交通項目由25%調整為20%,港口、沿?及內河航運、機場項目由30%調整為25%,鐵、公項目由25%調整為20%。”此外,要求“融機構在提供信貸支持和服務時,要堅持獨立審貸,切實防范融風險。要根據借款主體和項目實際情況,按照國家規定的資本制度要求,對資本的真實性、投資收益 和貸款風險進全面審查和評估,堅持風險可控、商業可持續原則,自助決定是否發放貸款以及具體的貸款數量和比例。”
    ②92號文規定,“不符合規范運作要求。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的;采用建設-移交(BT)方式實施的;采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的;未按合同約定落實項目債權融資的;違反相關法律和政策規定,未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。”
    ③財政部對92號文解讀說明,“針對當前部分PPP項目融資不到位、開工落地難,以及社會資本未實際出資或未按規定足額出資,推高項目杠桿率,降低項目公司風險抵御能力的問題,《通知》在加強項目融資管理方面采取了以下舉措:一是要求社會資本按合同約定落實項目債權融資義務,防止項目因融資不能及時足額到位而擱置甚至失敗。 二是要求政府和社會資本雙方均應嚴格執行國家關于固定資產投資項目資本金管理的有關規定,按時足額繳納項目資本金,不得以債務性資金充當資本金,防止因資本金“空心化”,導致社會資本長期運營責任的“虛化”,加劇重建設、輕運營現象。三是要求社會資本的股份不得由第三方代持,遏制當前部分社會資本中選后自行指定其關聯企業、子公司、基金等第三方代為履行出資義務,以及部分聯合體參與方只承攬項目施工或設計任務、不實際出資入股等不規范操作現象,確保社會資本選擇程序的嚴肅性、公正性,夯實社會資本的投資建設運營責任。”
    此次《意見》明確要求,以債務性資金充當項目資本金,虛假出資或出資不實的項目應在限期內進行整改,無法整改或逾期整改不到位的,已入庫項目應當予以清退,涉及增加地方政府隱性債務的,依法依規提請有關部門予以問責和妥善處置。
    《意見》對資本金的規定,與92號文及財政部對92號文解讀的口徑基本一致,針對實務中政府方出資人代表要求中標社會資本墊付資本金等亂象,這里以“財政部對92號文解讀”提示: “政府和社會資本雙方均應嚴格執行國家關于固定資產投資項目資本金管理的有關規定,按時足額繳納項目資本金,不得以債務性資金充當資本金,防止因資本金“空心化”,導致社會資本長期運營責任的“虛化”,加劇重建設、輕運營現象”。
    條件5.政府方簽約主體應為縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業單位;
    【解讀5】
    合同主體部分,未對社會資本進行約定;根據此前的相關文件,對社會資本及政府方簽約主體均有限制:
    ①113號文(已失效)規定,“本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。”
    ②91號文規定,“有下列情形之一,不再列為備選項目:(一)國有企業或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的;(二)未按國辦發42號文要求剝離政府性債務、并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的。”
    ③財金〔2018〕54號“嚴格審查簽約主體,國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同” 。
    ④對于社會資本方的要求,《意見》此次在第三部分予以明確,本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目的,應在限期內進行整改。無法整改或逾期整改不到位的,已入庫項目應當予以清退,涉及增加地方政府隱性債務的,依法依規提請有關部門予以問責和妥善處置。
    條件6.按規定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫,及時充分披露項目信息,主動接受社會監督。
    【解讀6】信息披露要求
    ①2016年,32號文規定,“七、加強PPP項目信息公開/要實現項目信息的及時發布與投資需求的有效對接,推動市場信息對稱和充分公平競爭。要依法及時、充分披露項目實施方案、招標投標、采購文件、項目合同、工程進展、運營績效等相關信息,切實保障公眾知情權,主動接受社會監督,維護公共利益。”
    ②2017年,1號文規定,“第五條項目識別階段應當公開的PPP項目信息包括:(一)項目實施方案概要,(二)經財政部門和行業主管部門審核通過的物有所值評價報告;物有所值評價通過與否的結論;(三)經財政部門審核通過的財政承受能力論證報告;財政承受能力論證的測算依據、主要因素和指標等;財政承受能力論證通過與否的結論;(四)其他基礎資料。”
    “第六條 項目準備階段應當公開的PPP項目信息包括:(一)政府方授權文件;(二)項目實施方案(含同級人民政府對實施方案的批復文件);(三)物有所值評價報告(如有);(四)財政承受能力論證報告(如有)。”
    “第七條 項目采購階段的信息公開應遵照政府采購等相關規定執行,應當公開的PPP項目信息包括:(一)項目資格預審公告;(二)項目采購文件;(三)補遺文件(如有);(四)資格預審評審及響應文件評審結論性意見;(五)資格預審專家、評審專家名單、確認談判工作組成員名單;(六)預中標、成交結果公告;(七)中標、成交結果公告及中標通知書;(八)項目采購階段更新、調整的政府方授權文件(如有);(九)同級人民政府同意簽署PPP項目合同的批復文件,以及已簽署的PPP項目合同。
     “第八條 項目執行階段應當公開的PPP項目信息包括:(一)項目公司(如有)設立登記、股東認繳資本金及資本金實繳到位情況、增減資情況(如有)、項目公司資質情況(如有);(二)項目融資機構名稱、項目融資金額、融資結構及融資交割情況;(三)項目施工許可證、建設進度、質量及造價等與PPP項目合同有關約定的對照審查情況;(四)社會資本或項目公司的運營情況(特別是出現重大經營或財務風險,可能嚴重影響到社會資本或項目公司正常運營的情況)及運營績效達標情況;(五)項目公司績效監測報告、中期評估報告、項目重大變更或終止情況、項目定價及歷次調價情況;(六)項目公司財務報告,包括項目收費情況,項目獲得的政府補貼情況,項目公司資產負債情況等內容;(七)項目公司成本監審、PPP項目合同的變更或補充協議簽訂情況;(八)重大違約及履約擔保的提取情況,對公眾投訴的處理情況等;(九)本級政府或其職能部門作出的對項目可能產生重大影響的規定、決定等;(十)項目或項目直接相關方(主要是PPP項目合同的簽約各方)重大糾紛、訴訟或仲裁事項,但根據相關司法程序要求不得公開的除外;(十一)本級PPP項目目錄、本級PPP項目示范試點庫及項目變化情況、本級人大批準的政府對PPP項目的財政預算、執行及決算情況等。”
    “第九條 項目移交階段應當公開的PPP項目信息包括:(一)移交工作組的組成、移交程序、移交標準等移交方案;(二)移交資產或設施或權益清單、移交資產或權益評估報告(如適用)、性能測試方案,以及移交項目資產或設施上各類擔保或權益限制的解除情況;(三)項目設施移交標準達標檢測結果;(四)項目后評價報告(含對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進行績效評價),以及項目后續運作方式。”
    ③92號文規定,“未按規定進行信息公開。包括違反國家有關法律法規,所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和知識產權,可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益的;未準確完整填寫項目信息,入庫之日起一年內未更新任何信息,或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的。”
    ④此次意見明確要求,未按規定及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息,嚴重影響行使公眾知情權和社會監督權的項目,應在限期內進行整改。無法整改或逾期整改不到位的,已入庫項目應當予以清退,涉及增加地方政府隱性債務的,依法依規提請有關部門予以問責和妥善處置。
    需要指出的是,結合后文可以看出,入庫并不意味著PPP項目不會被退庫或整改,項目庫實行動態管理,是否能夠一直在項目庫里,依賴于項目合作期限內全生命周期的規范運作,在此提示:已落地實施的項目,加強項目全生命周期規范管理,防止不規范操作導致中途出庫、整改的風險隱患。
    注:本文引用相關文件一覽
    i.  財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號),本文簡稱76號文
    ii. 《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號),本文簡稱113號文(已失效)
    iii. 國家發改委《關于開展政府政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號),本文簡稱發改2724號文
    iv. 財政部 發展改革委 人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號),本文簡稱國辦42號文
     v. 財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號),本文簡稱57號文
    vi. 國務院《關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發財金〔2015〕51號),本文簡稱國發51號文
    vii. 財政部《關于進一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關工作的通知》(財金〔2016〕32號),本文簡稱32號文
    viii. 《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(財金函〔2016〕47號),本文簡稱47號文
    ix. 《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(財金〔2016〕91號),本文簡稱91號文
    x. 財政部關于印發《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的通知財金(〔2017〕1號),本文簡稱1號文
    xi. 財政部《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),本文簡稱92號文
    xii. 湖南省財政廳發布的《關于實施PPP和政府購買服務負面清單管理的通知》(湘財債管〔2018〕7號),本文簡稱湘財7號文
    xiii.  財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金〔2018〕54號),本文簡稱54號文
    下篇
    01《意見》指出,新上政府付費項目應符合四大審慎要求
    要求1:財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目。按照“實質重于形式”原則,污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外;
    【解讀1】
    (1)財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目。
    ①關于政府支出責任,
    21號文規定,“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”
    57號文規定,“示范項目所在地財政部門要認真做好示范項目物有所值定性分析和財政承受能力論證,有效控制政府支付責任,合理確定財政補助金額,每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”此次《意見》明確要求“確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任,不超過當年本級一般公共預算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。建立PPP項目支出責任預警機制,對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示,對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。”
    ②根據財政部《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》,經對財政部PPP項目庫6400個、總投資約10萬億元的入庫項目2018年1月末財承報告數據進行分析,2015-2045年間,需要從一般公共預算中安排的支出責任總額為9.9萬億元,年均支出3194億元。其中,已落地項目2921個、總投資4.9萬億元,涉及支出責任4.7萬億元,占支出責任總額的47.5%,年均支出1581億元。
     從地區分布看,中西部地區支出壓力較大。2015-2045年間,支出責任總額前五位的分別為湖南8047億元、河南7086億元、四川6906億元、內蒙古6241億元和云南5896億元,年均支出分別為260億元、229億元、222億元、201億元和190億元,分別占2017年本省一般公共預算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。
    從時間分布看,各年度支出呈先增后減趨勢。現有項目存量2024年支出責任總額將達到峰值,為5891億元,其后逐年下降。2017年支出責任總額為2101億元,約占當年地方一般公共預算支出(17.3萬億元)的1.2%。
    ③鑒于不同項目財承報告所預測的當地一般公共預算支出增長率存在差異,為增強數據可比性,我們分別選取當地全部PPP項目預測增長率中的最小值、平均值和最大值,對各地全部PPP項目年度支出責任占當年一般公共預算支出的比例(以下簡稱支出占比)進行了修正,對應保守、一般、樂觀三種情景。
    從地區分布看,在保守、一般、樂觀三種情景下,6400個項目涉及的1920個地區(含省、市、縣三級)中,有七成以上地區的年度最大支出占比處于7%以下的安全區間。三種情景下,年度最大支出占比超過10%限額的市縣,分別為253個、152個和104個,主要分布在四川、湖南、河南、內蒙、貴州等地。其中,2018年當年支出占比超限額的市縣,分別為70個、36個和23個。
    從時間分布看,在保守情景下,2020年超限額地區數量最多,為186個;在一般和樂觀情景下,2019年超限額地區數量最多,均為66個。
    ④根據2018年11月22日,財政部PPP中心主任焦小平在第四屆PPP融資論壇上的主旨發言,“在全國2,461個已實施PPP項目的地區,僅6個地區的財政支出責任占比超過10%紅線。在2018-2047年間,各省區市已錄入管理庫項目的最高年度財政支出責任占比不超過5.1%,PPP整體風險控制在安全區間內。”
    ⑤92號文提出“審慎開展政府付費類項目”,《關于規范推進政府與社會資本合作(PPP)工作的實施意見(征求意見稿)》中提出“原則上不再開展完全政府付費項目”。
    綜上所述,開展政府和社會資本合作(PPP)項目財政承受能力論證(以下簡稱財承)是保障項目合同履行、防控中長期財政風險的關鍵。總體看,財承10%的限額有力控制了各地PPP項目的數量、規模,但部分市縣支出責任已超出限額,須引起警惕。此次對政府付費項目財政支出責任的硬性要求,是控制政府支出責任,防范和化解政府隱性債務的有力措施。
    (2)按照“實質重于形式”原則,污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外。
    ①根據455號文,“(三)總體目標。政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。有序推進存量項目轉型為PPP模式。盡快在該領域內形成以社會資本為主,統一、規范、高效的PPP市場,推動相關環境公共產品和服務供給結構明顯優化。”“(八)優化財政政策。大力支持污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作,未有效落實全面實施PPP模式政策的項目,原則上不予安排相關預算支出。各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領域財政資金轉型,以運營補貼作為財政資金投入的主要方式,也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持,逐步減少資本金投入和投資補助。加大對各類財政資金的整合力度,涉農資金整合中充分統籌農村污水、垃圾處理相關支持資金,擴大規模經濟和范圍經濟效應,形成資金政策合力,優先支持民營資本參與的項目。
    ②根據行業特點,當前污水的直接排放者按照相關規定繳納污水處理費,根據151號文第四條,“污水處理費屬于政府非稅收入,全額上繳地方國庫,納入地方政府性基金預算管理,實行專款專用”,該部分污水處理費納入政府預算體系,不宜作為項目公司的經營收入。
    ③根據《中華人民共和國預算法》(2014年修訂版),已經明確稅收和非稅收入的使用差別,稅收用于一般公共預算,而非稅收入納入基金預算管理。根據國發45號文,政府預算體系分為:一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算,他們是完整、獨立的。
    ④本《意見》為污水、垃圾處理項目正名,即形式上是政府付費項目,但實質上屬于使用者付費項目,只是因為財稅法的相關管理規范,現金流入必須納入地方政府性基金預算管理,現金流出則應當列為一般公共預算支出。
    要求2:采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方;
    【解讀2】
    ①《中華人民共和國政府采購法》第二條規定:“本法所稱政府采購,是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”
    《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二條規定:“政府采購法第二條所稱財政性資金是指納入預算管理的資金。政府采購法第二條所稱服務,包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。”
    76號文規定:“地方各級財政部門要會同行業主管部門,按照《政府采購法》及有關規定,依法選擇項目合作伙伴。”
    因此,依照現行法律法規,PPP項目中政府付費項目和可行性缺口補助項目(使用者付費加一定政府補貼的項目)屬于政府采購,依照現行采購政策,PPP項目中使用者付費項目也屬于廣義的政府采購。
    ②《中華人民共和國政府采購法》第二十六條規定,“政府采購采用以下方式:(一)公開招標;(二)邀請招標;(三)競爭性談判;(四)單一來源采購;(五)詢價;(六)國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。公開招標應作為政府采購的主要采購方式。”
    251號文第四條規定,“PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應當根據PPP項目的采購需求特點,依法選擇適當的采購方式。”
    《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》對政府采購的具體操作進行了規范。
    214號文對競爭性磋商這一新型競爭性采購方式進行了系統規定,并在第三條明確,“符合下列情形的項目,可以采用競爭性磋商方式開展采購:(一)政府購買服務項目;(二)技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規格或者具體要求的;(三)因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的;(四)市場競爭不充分的科研項目,以及需要扶持的科技成果轉化項目;(五)按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。”
    ③此次《意見》明確的要求,是對單一來源采購、詢價等方式的禁止。結合215號文,政府付費類PPP項目只能通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商采購社會資本方。
    要求3:嚴格控制項目投資、建設、運營成本,加強跟蹤審計。
    【解讀3】
    (1)關于嚴控項目投資、建設、運營成本
    ①交規178號文第七條規定,“工程可行性研究階段投資估算與初步設計概算之差,應控制在投資估算的10%以內。”因此,經批準的投資估算對項目可行性研究以后過程的投資控制實際上發揮著“封頂”作用。
    發改投482號文第二條規定,“國家發展改革委核定概算且安排部分投資的,原則上超支不補,如超概算,由項目主管部門自行核定調整并處理。”第三條規定,“除項目建設期價格大幅上漲、政策調整、地質條件發生重大變化和自然災害等不可抗力因素外,經核定的概算不得突破。”第十三條規定,“項目初步設計及概算批復核定后,應當嚴格執行,不得擅自增加建設內容、擴大建設規模、提高建設標準或改變設計方案。確需調整將會突破投資概算的,必須事前向國家發展改革委正式申報,未經批準的,不得擅自調整實施。“
    ②92號文發布后,全國開展了PPP項目集中清理工作,退庫項目中有部分項目因可研和審批缺失、項目內容和規模不符、概算嚴重超估算等原因需要重新編制可研而申請或被退庫。實踐發現,政府和社會資本方在前期費用測算支出、融資成本核算、工程建安費預決算、運營維保費測算、工程量計量、工程單價及總價計算、工程施工工藝選用、工程材料選用、工程設備采購、項目公司成本控制及經營管理等方面,均存在一定的矛盾,時間涵蓋PPP項目全生命周期。如果政府方不加強建設成本控制, PPP項目政府方的成本將大幅度上揚,甚至造成國有資金損失。
    綜上,可研概算及初設概算對控制項目建設投資具有重要意義。嚴格控制項目投資、建設成本,就是要求更好地落實可研及概算的編制、報批及執行,對于政府付費類項目更是如此;另外,加強《PPP項目合同》質量,建議根據情況配合后期的《施工總承包合同》設置投資控制、價格調整等。
    (2)關于加強跟蹤審計
    ①《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》要求,“加大改革創新力度,完善審計制度,健全有利于依法獨立行使審計監督權的審計管理體制,建立具有審計職業特點的審計人員管理制度,對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋,做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。”
    ②《關于實行審計全覆蓋的實施意見》第二條規定,“審計機關要依法對政府的全部收入和支出、政府部門管理或其他單位受政府委托管理的資金,以及相關經濟活動進行審計。主要檢查公共資金籌集、管理、分配、使用過程中遵守國家法律法規情況,貫徹執行國家重大政策措施和宏觀調控部署情況,公共資金管理使用的真實性、合法性、效益性以及公共資金沉淀等情況,公共資金投入與項目進展、事業發展等情況,公共資金管理、使用部門和單位的財政財務收支、預算執行和決算情況,以及職責履行情況,以促進公共資金安全高效使用。根據公共資金的重要性、規模和管理分配權限等因素,確定重點審計對象。堅持以公共資金運行和重大政策落實情況為主線,將預算執行審計與決算草案審計、專項資金審計、重大投資項目跟蹤審計等相結合,對涉及的重點部門和單位進行重點監督,加大對資金管理分配使用關鍵環節的審計力度。”
    對政府付費類PPP項目加強審計是實行審計全覆蓋應有之義,是完善審計制度的內在要求。
    在此提示:鑒于 PPP項目中審計不屬于《審計法》《審計法實施條例》規定的行政審計,因此注意《PPP項目合同》《施工總承包合同》有關約定審計執行的問題,以免在后期的訴訟糾紛中承擔“審計久拖不決”的法律風險。
    要求4:對于規避上述限制條件,將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目,項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%的,不予入庫。
    【解讀4】
      113號文等相關文件,PPP項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源,包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。其中使用者付費(User Charge),是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。可行性缺口補助(Viability Gap Funding),是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報,而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式,給予社會資本或項目公司的經濟補助。政府付費(Government Payment),是指政府直接付費購買公共產品和服務,主要包括可用性付費(Availability Payment)、使用量付費(Usage Payment)和績效付費(Performance Payment)。
    ②李開孟博士于2017年9月23日中國PPP投資論壇指出,應停止以“可行性缺口補貼”的名義增加PPP項目的財政支出。目前很多基礎設施項目,采用PPP模式的財政資金支出不僅沒有減少,反而實際上明顯增加。PPP項目的基本回報模式是使用者付費和政府付費,分別對應特許經營和政府購買服務兩種PPP基本類型。
    對于既有使用者付費又有政府付費的PPP項目,不應再繼續以“可行性缺口補助”的名義為了保證社會資本方未來能夠取得合理回報,通過倒算所謂的“可行性缺口補貼”對項目進行無節制的補助,使得一些原來從可行性研究的角度根本不可行的項目,都要通過加大財政補貼力度等方式使其具有可行性,客觀上形成財政資金對社會資本的投資回報進行兜底。
    要通過競爭程序盡可能采用能夠降低財政補貼的PPP項目實施方案,要鼓勵社會資本方主要通過挖掘其他商業機會和回報渠道,確保自身投資能夠回收,而不是將主要精力集中于以“可行性缺口補助”的錯誤導向來無節制地套取財政資金方面。
    ③此次對可行性缺口補助類項目使用者付費比例的明確,是對政府付費類項目規范對象的限制,是對前三個要求的補充,即政府付費類項目及使用者付費比例低于10%的可行性缺口補助類項目均需滿足財政支出責任小于5%、采用競爭性采購方式、加強成本控制和跟蹤設計的三大要求。
    02《意見》指出,應強化財政支出責任監管
    財政支出管理內容:確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任,不超過當年本級一般公共預算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。建立PPP項目支出責任預警機制,對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示,對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。
    【解讀】
    ①國辦發70號文提到“各級政府性基金預算結轉資金原則上按有關規定繼續專款專用。結轉資金規模較大的,應調入一般公共預算統籌使用。每一項政府性基金結轉資金規模一般不超過該項基金當年收入的30%”。
    ②國發35號文要求“加大政府性基金預算調入一般公共預算的力度。暫時保留在政府性基金預算管理的資金,與一般公共預算投向類似的,應調入一般公共預算統籌使用,或制定統一的資金管理辦法,實行統一的資金分配方式。對政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分,應補充預算穩定調節基金統籌使用。”
    ③顯然,本《意見》改變了上述兩文件對PPP項目使用政府性基金的規定,《意見》對新簽約項目財承的編制將造成較大影響,結束了各地對“放寬PPP項目使用政府性基金預算、國有資本經營預算的預期”。
    03《意見》指出,應加強項目規范管理
    《意見》強調,各級財政部門要將規范運作放在首位,嚴格按照要求實施規范的PPP項目,不得出現以下行為:
    禁止1:【回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益問題】存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同,或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式,由政府實際兜底項目投資建設運營風險的。
    【解讀1】
    54號文規定,“政府不得為社會資本或項目公司融資提供任何形式的擔保”。國資發192號文要求央企“在PPP項目股權合作中,不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益等;項目債務融資需要增信的,原則上應由項目自身權益、資產或股權投資擔保,確需股東擔保的應由各方股東接照出資比例共同擔保”。
    綜上所述,10號文后,對融資擔保問題將回歸初心,即:以項目本身進行融資。筆者認為,此條其實對項目篩選、咨詢機構、一案兩評提出了較高要求,有利于引導PPP項目走向規范、精細化階段。
    禁止2:【本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股問題】本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目的。社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任,或政府支出事項與項目產出績效脫鉤的。
    解讀見上篇中“解讀4”“解讀5”。
    禁止3:【未經法定程序選擇社會資本方的】未經法定程序選擇社會資本方的。未按規定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規避財政承受能力10%紅線,自行以PPP名義實施的。
    解讀見上篇”解讀1””解讀2”。
    禁止4:以債務性資金充當項目資本金,虛假出資或出資不實的。
    解讀見上篇中“解讀4”。
    禁止5:未按規定及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息,嚴重影響行使公眾知情權和社會監督權的。
    解讀見上篇中“解讀6。
    注:本文引用相關文件一覽
    i.  《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號),本文簡稱21號文
    ii.財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號),本文簡稱57號文
    iii. 《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》,鏈接:
    http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201805/t20180504_2885865.html,最后訪問時間:2019年3月11日。
    iv. 《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號),本文簡稱455號文
    v.  《污水處理費征收使用管理辦法》(財稅〔2014〕151號),本文簡稱151號文
    vi. 《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號),本文簡稱國發45號文
    vii. 財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號) ,本文簡稱76號文
    viii. 財政部《關于印發政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法的通知》(財庫〔2014〕215號),本文簡稱215號文
     ix. 財政部《關于印發政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法的通知》(財庫〔2014〕214號),本文簡稱214號文
     x. 交通運輸部頒發的《公路建設項目可行性究報告編制辦法》(交規劃發〔2010〕178號),本文簡稱交規178號文
    xi. 《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》(發改投資〔2015〕482號),本文簡稱發改投482號文
    xii.  財政部《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),本文簡稱92號文
    xiii.《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)(已失效),本文簡稱113號文
    xiv. 《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》(國辦發〔2014〕70號),本文簡稱國辦發70號文
    xv. 《國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知》(國發〔2015〕35號),本文簡稱國發35號文
    xvi. 財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金〔2018〕54號),本文簡稱54號文
    xvii. 國務院國有資產監督管理委員會印發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(國資發財管〔2018〕192號),本文簡稱國資發192號文

     
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